Sporazum, ki je končal vojno, a ujel BiH v spone politične nefunkcionalnosti

Mineva natanko 30 let, odkar so takratni voditelji Bosne in Hercegovine, Srbije in Hrvaške v ameriškem mestu Dayton parafirali Daytonski sporazum, s katerim se je končala več kot tri leta trajajoča krvava vojna v BiH. Sporazum je bil formalno podpisan 21. decembra 1995 v Parizu – podpisali so ga takratni hrvaški predsednik Franjo Tuđman, srbski predsednik Slobodan Milošević (v imenu Zvezne republike Jugoslavije) in bosansko-hercegovski predsednik Alija Izetbegović.

Ob podpisu so bili prisotni še ameriški in francoski predsednik Bill Clinton in Jacques Chirac, britanski, španski in ruski premierji John Major, Felipe Gonzalez in Viktor Černomirdin ter nemški kancler Helmut Kohl.

Velike zasluge, da je sploh prišlo do sklenitve mirovnega sporazuma in posledično do končanja vojne, ima ameriški diplomat Richard Holbrooke, ki je skorajda prisilil sprte strani za pogajalsko mizo, kjer so voditelji Bosne in Hercegovine, Hrvaške in Srbije v treh tednih pogajanj prišli do kompromisa.

Po več kot treh letih krvave vojne, ki je žalosten vrhunec dosegla poleti 1995 z genocidom v Srebrenici, ki so ga izvedle sile bosanskih Srbov pod poveljstvom generala Radka Mladića in takratnega predsednika Republike Srbske Radovana Karadžića, ter septembrskim bombardiranjem Natovih letal na položaje srbskih sil v BiH, so bila pogajanja v Daytonu na koncu vendarle uspešna.

Kaj je poleg konca vojne prinesel Daytonski sporazum?

Tako je Bosna in Hercegovina postala tudi enotna država z dvema entitetama: bošnjaško-hrvaško Federacijo BiH in Republiko Srbsko. Pred Daytonskim sporazumom je sicer obstajala kopica mirovnih načrtov, ki so jih pripravili v Združenih narodih in EU, vendar niso bili uspešni, saj so v prvi vrsti spodkopavali suverenost in ozemeljsko celovitost Bosne in Hercegovine, načrti pa so šli predvsem v smeri razkosanja države.

Daytonski sporazum je tako obema entitetama omogočil veliko stopnjo avtonomnosti, hkrati pa sporazum velja tudi kot ustava Bosne in Hercegovine, pri čemer je večina akterjev ob podpisu menila, da bo takšna ureditev le začasna. Na ravni države so bile zato vzpostavljene predvsem tiste institucije, ki naj bi zagotavljale osnovno delovanje skupne države – za zunanjo in monetarno politiko, trgovino, carine in sklepanje mednarodnih sporazumov.

Ključni notranjepolitični resorji – policija, pravosodje, izobraževanje, zdravstvo in socialne službe – pa so ostali v pristojnosti entitet, ki jih je Federacija BiH dodatno razdelila med deset kantonov. Tako je nastal večnivojski, izrazito razpršen sistem upravljanja.

Sporazum je poleg tega določil vzpostavitev temeljnih državnih organov, zasnovanih na načelu etničnega ravnotežja. Tričlansko predsedstvo – sestavljeno iz bošnjaškega, srbskega in hrvaškega člana – vodi zunanjo politiko in predstavlja državo na zunanjepolitičnem parketu, parlamentarna skupščina pa je dvodomna.

Pomembno vlogo je v povojnem obdobju odigral tudi urad visokega predstavnika mednarodne skupnosti, ki je s t. i. bonskimi pooblastili več kot desetletje neposredno posegal v politične procese in uveljavljal reforme, ki jih domače institucije same niso zmogle doseči.

Okvir za končanje vojne, ne pa ustava, pri kateri se še dandanes vztraja

A 30 let po sprejemu Bosna in Hercegovina še vedno temelji na ureditvah Daytonskega sporazuma, ki se je v preteklosti že večkrat izkazal kot funkcionalno problematičen za delovanje moderne države. Kako ta ureditev vpliva na današnjo politično realnost v BiH in ali jo je sploh še mogoče preseči, smo se pogovarjali s Farisom Kočanom s katedre za mednarodne odnose na fakulteti za družbene vede.

"Daytonski mirovni sporazum je s strani političnih elit nerazumljen. To je bil okvir za končanje vojne, vsekakor, ne pa okvir, znotraj katerega bi se 30 let vztrajalo in nanj vezalo vse družbenopolitične procese in odnose," je prepričan Kočan.

BiH je tako danes še vedno v sponah ureditve Daytonskega sporazuma. Kočan pa pravi, da ne glede na vtis, ki se ustvarja, da se nič ne premika, je prišlo v BiH do pomembnih sprememb. Med njimi je vsekakor pomembna uvedba enotnih registrskih tablic, enotne finančne uprave, centralne banke, ustanovitev distrikta Brčko, ustavnega sodišča in državnega tožilstva na ravni države ter skupne vojske.

"Nekaj se je naredilo, čeprav gre retorika pogosto v smeri, da je vse ostalo isto. Ni pa to raven funkcionalnosti, ki bi si jo želeli," je ocenil Faris Kočan in dodal: "Problem je, da od leta 2010 transformativnega potenciala s strani mednarodne skupnosti ni več. To je posledica finančnih kriz in tudi serije kriz Evropske unije, ki so jo prisilile, da se obrne navznoter."

Po njegovih besedah so bili Butmirski procesi iz leta 2009 eden zadnjih resnih poskusov mednarodne skupnosti, da bi z obsežnimi ustavnimi reformami nadgradili ureditve Daytonskega sporazuma. V pogajanjih so sodelovali voditelji BiH, ZDA in EU, njihov cilj pa je bil predvsem, da bi ustvarili bolj funkcionalni državni okvir, torej neke vrste "Daytonski sporazum 2.0", do katerega pa na koncu ni prišlo.

Kočan je ob tem ocenil, da dogajanje v zadnjih mesecih okoli odločitve ustavnega sodišča v BiH glede obsodbe nekdanjega predsednika Republike Srbske Milorada Dodika, vendarle prinaša spodbudne signale tako za BiH kot tudi za mednarodno skupnost, da bi se lahko začel oblikovati nekakšen okvir, znotraj katerega bi se lahko bolj resno začeli ukvarjati tudi s funkcionalnostjo države.

Kočan: BiH mora postati samostojnejša država

"Kaj je treba narediti? Nekatere stvari se je treba preprosto odučiti. Če želimo Daytonski sporazum razumeti in ga preseči, ga moramo najprej pravilno razumeti. Dejstvo je, da mora Bosna in Hercegovina postati samostojnejša država in ne neki mednarodni protektorat, ki se nikoli ne bo zares razvil v funkcionalno politično skupnost," je navedel Kočan in opozoril predvsem na vlogo visokega političnega predstavnika mednarodne skupnosti v BiH.

Kot pravi, je ključno, da če je država sama sposobna izvesti določene procese, bi morala biti sposobna takšne korake tudi nadaljevati, zato je po njegovem mnenju funkcija visokega političnega predstavnika mednarodne skupnosti nepotrebna, saj je postal predvsem "neproduktiven dejavnik".

"V prvih letih po sprejemu sporazuma je bil visoki predstavnik dejanski izvrševalec številnih odločitev, danes pa je to bolj simbolna funkcija, ki jo politične elite uporabljajo za dokazovanje, da je BiH protektorat oziroma ugrabljena država," meni Kočan.

Po njegovem mnenju je zelo verjetno, da bo v prihodnjih letih prišlo do točke, ko bo treba sprejeti odločitev, ali naj visoki predstavnik ostane v BiH ali naj odide, kar bo odprlo tudi prostor za pogovore o tem, kako naprej.

Kočan opozarja, da se je evropska perspektiva BiH začela odpirati že ob prvih integracijskih korakih po letu 2005, vendar se je politični prostor v skoraj dveh desetletjih tako spremenil, da prvotne institucionalne rešitve iz časa po Daytonu danes niso več vzdržne.

"Nekatere reforme so preprosto prehitevale politično realnost. EU je izvajala pritisk, da se integracija pospeši, a politične elite na to niso bile pripravljene. Ko je bilo karkoli narejeno pod zunanjim pritiskom, se je to vedno vrnilo kot bumerang: nacionalne elite so takoj obtožile mednarodno skupnost, da posega v notranje zadeve BiH," je dodal.

Daytonski sporazum je ustavil vojno, nikoli pa ni bil mišljen kot končni politični model

Na vprašanje, ali je bil Daytonski sporazum najboljša možna rešitev za tako razklano državo po več letih vojne in ali bi lahko obstajala še kakšna boljša rešitev, je Kočan odgovoril, da je bilo treba takrat v prvi vrsti zaustaviti vojno, nasilje, masovne migracije in etnično čiščenje, zato takrat druge možnosti ni bilo.

Kot je dejal, bošnjaški politični in vojaški krogi pogosto trdijo, da je bil sporazum podpisan prehitro in da bi bilo treba nekatere ofenzive izpeljati do konca, na drugi strani pa so Hrvati prepričani, da nikoli ne bi smelo priti do podpisa Washingtonskega sporazuma, s katerim je Franjo Tuđman pristal, da so Hrvati postali del Federacije in ne tretja entiteta.

Srbska stran pa je bila z izkupičkom relativno zadovoljna, ker jim je zagotovil nekatere politične cilje, ki jih na terenu nismo mogli več doseči.

"Srebrenica se je zgodila julija 1995 – tri mesece pred podpisom Daytonskega sporazuma. V takih okoliščinah ni mogoče govoriti o boljši rešitvi. Kakršenkoli drugi poseg bi porušil ravnotežje na terenu in sprožil nove ofenzive. V končni fazi je Dayton naredil bistveno – ustavil je vojno. To je bila njegova naloga. Za vse ostalo pa – institucionalno zgradbo, politični sistem in funkcionalnost BiH – Dayton nikoli ni bil mišljeni končni politični model," je zaključil Faris Kočan.